來源：中國金融雜志

　　作者|包明友 中國人民銀行反洗錢局局長

　　文章|本文將于《中國金融》2024年第11期刊發(fā)

　　黨的十八大以來,，以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次就反洗錢工作作出重要指示批示,，為完善新時代反洗錢制度體系,、堅(jiān)定不移走好中國特色反洗錢之路指明了方向,。中央金融工作會議對加強(qiáng)金融法治建設(shè),，及時推進(jìn)金融重點(diǎn)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域立法作出決策部署,。反洗錢是建設(shè)中國特色社會主義法治體系和現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的重要內(nèi)容,，反洗錢法律制度是金融法治的重要組成部分,。人民銀行堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署，推動加快修訂《反洗錢法》,，不斷完善新時代反洗錢制度體系。

　　反洗錢事業(yè)發(fā)展取得歷史性成就

　　在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,，人民銀行統(tǒng)籌推進(jìn)反洗錢法律制度,、工作機(jī)制、預(yù)防體系,、打擊犯罪,、國際合作等各項(xiàng)工作，我國的反洗錢事業(yè)實(shí)現(xiàn)了從跟隨國際標(biāo)準(zhǔn)到部分領(lǐng)域領(lǐng)先的歷史性轉(zhuǎn)變,，反洗錢工作實(shí)現(xiàn)了從“規(guī)則為本”向“風(fēng)險為本”的根本性轉(zhuǎn)變,，反洗錢制度體系建設(shè)取得歷史性成就。

　　堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),。加強(qiáng)黨中央對反洗錢工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),，是做好反洗錢工作的根本保證。習(xí)近平總書記主持中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十四次會議審議通過《關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資,、反逃稅監(jiān)管體制機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）,，明確指出反洗錢是建設(shè)中國特色社會主義法治體系和現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會安全穩(wěn)定的重要保障,，是參與全球治理體系、擴(kuò)大金融業(yè)雙向開放的重要手段,。人民銀行堅(jiān)決貫徹落實(shí)《意見》要求,，做好修訂反洗錢法律制度、完善反洗錢工作機(jī)制及應(yīng)對反洗錢國際評估等重要工作,。

　　不斷健全反洗錢法律體系,。2007年現(xiàn)行《反洗錢法》開始實(shí)施，我國反洗錢工作步入法治化軌道,。2015年頒布《反恐怖主義法》,，對反恐怖主義融資監(jiān)管職責(zé)等進(jìn)行規(guī)定。1997年修訂的《刑法》中增加了洗錢罪,，此后根據(jù)打擊洗錢和恐怖融資活動需要,，先后6次修訂洗錢和資助恐怖活動犯罪有關(guān)條款，解決了洗錢上游犯罪范圍較窄,、自洗錢入罪等問題,，履行了我國加入一系列國際公約的義務(wù)。人民銀行單獨(dú)或會同有關(guān)部門先后制定并發(fā)布了《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》《金融機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)督管理辦法》《受益所有人信息管理辦法》等規(guī)章和規(guī)范性文件,，不斷健全反洗錢法律制度體系,。

　　不斷完善反洗錢工作機(jī)制。反洗錢工作涉及立法,、司法,、執(zhí)法、監(jiān)管,、外交等多個方面,，需要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念和大局意識，不斷加強(qiáng)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào),。2003年,，人民銀行開始承擔(dān)組織協(xié)調(diào)國家反洗錢工作職責(zé)，牽頭負(fù)責(zé)反洗錢工作部際聯(lián)席會議工作,，在各成員單位的支持下,，逐漸形成了“人民銀行牽頭、各成員單位分工負(fù)責(zé)”的反洗錢工作機(jī)制,。聯(lián)席會議設(shè)立以來,，對監(jiān)管,、執(zhí)法、國際合作等一系列反洗錢重點(diǎn)工作進(jìn)行了研究,、協(xié)調(diào)和部署,。同時，由人民銀行分支機(jī)構(gòu)牽頭,，在地方層面普遍成立了反洗錢聯(lián)席會議,，協(xié)調(diào)推進(jìn)各地反洗錢監(jiān)管和打擊洗錢犯罪工作，反洗錢工作協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步完善,。

　　不斷加強(qiáng)反洗錢監(jiān)督管理,。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要全面加強(qiáng)金融監(jiān)管,，防范化解金融風(fēng)險,。人民銀行反洗錢部門堅(jiān)持“強(qiáng)監(jiān)管”“嚴(yán)監(jiān)管”主基調(diào)，綜合運(yùn)用多種監(jiān)管手段,，對反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)開展針對性督促指導(dǎo),，強(qiáng)化對高風(fēng)險機(jī)構(gòu)和高風(fēng)險業(yè)務(wù)的反洗錢監(jiān)管，不斷提升義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢工作水平,。2020年至2022年“反洗錢執(zhí)法檢查三年規(guī)劃”期間,，人民銀行共對1783家義務(wù)機(jī)構(gòu)開展現(xiàn)場檢查，實(shí)現(xiàn)了對75家銀行,、證券,、保險和支付行業(yè)頭部機(jī)構(gòu)的檢查全覆蓋；完成反洗錢處罰1356項(xiàng),，罰款總額13.7億元,。“嚴(yán)監(jiān)管”的威懾和警示作用不斷加強(qiáng),，義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢工作針對性和有效性不斷提高,。

　　不斷加大洗錢活動打擊力度。人民銀行反洗錢部門堅(jiān)持以人民為中心的反洗錢工作價值取向,，積極履行反洗錢資金監(jiān)測和調(diào)查職責(zé),，會同有關(guān)部門嚴(yán)厲打擊影響人民群眾財產(chǎn)安全的各類洗錢犯罪，維護(hù)人民群眾財產(chǎn)安全,。2007年以來，人民銀行反洗錢部門累計(jì)向有關(guān)機(jī)關(guān)移送線索4.57萬份,，提供金融情報5.85萬批次,，協(xié)助有關(guān)機(jī)關(guān)開展反洗錢調(diào)查涉及案件約3萬起。人民銀行反洗錢部門積極參與掃黑除惡,、反恐怖融資,、反腐敗、禁毒、反逃稅,、打擊地下錢莊,、打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙以及跨境賭博等執(zhí)法行動，取得積極進(jìn)展,。2022年,，人民銀行、公安部牽頭多部門聯(lián)合印發(fā)《打擊治理洗錢違法犯罪三年行動計(jì)劃（2022—2024年）》,，進(jìn)一步加大打擊洗錢犯罪力度,。

　　不斷深化反洗錢國際合作。人民銀行反洗錢部門堅(jiān)持統(tǒng)籌金融開放和安全,，積極參與反洗錢國際治理,，不斷深化反洗錢國際合作，講好“中國故事”,，分享“中國智慧”,。人民銀行代表我國政府先后擔(dān)任亞太反洗錢組織（APG）聯(lián)合主席、歐亞反洗錢和反恐怖融資組織（EAG）主席,、金融行動特別工作組（FATF）主席,，長期擔(dān)任FATF指導(dǎo)委員會成員，深度參與反洗錢國際規(guī)則制定,。派員參與對韓國,、丹麥、越南等十多個國家的反洗錢國際評估和國際合作審查,。持續(xù)深化反洗錢雙邊合作,，與阿根廷、澳大利亞等國家簽署監(jiān)管諒解備忘錄,，與61個國家和地區(qū)的金融情報機(jī)構(gòu)簽署諒解備忘錄,。

　　新時代對反洗錢制度體系建設(shè)提出更高要求

　　中央金融工作會議提出要推動金融高質(zhì)量發(fā)展，加快建設(shè)金融強(qiáng)國,。健全反洗錢制度體系是完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的重要內(nèi)容,，是推動金融高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。新時代推動反洗錢工作高質(zhì)量發(fā)展,，需要盡快完成修訂《反洗錢法》,，夯實(shí)完善反洗錢制度體系的基礎(chǔ)。

　　一是建設(shè)金融強(qiáng)國對反洗錢制度體系建設(shè)提出更高要求,。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),，建設(shè)金融強(qiáng)國必須具備包括“強(qiáng)大的金融監(jiān)管”在內(nèi)的一系列關(guān)鍵核心要素。當(dāng)前,，反洗錢工作范圍已經(jīng)擴(kuò)展到反恐怖融資,、防擴(kuò)散融資,、法人透明度和受益所有人等廣泛領(lǐng)域，主要國家將反洗錢工作提高到國家戰(zhàn)略高度加以謀劃,，以完善的反洗錢監(jiān)管服務(wù)于建設(shè)強(qiáng)大的金融體系,。無論是傳統(tǒng)犯罪還是新興網(wǎng)絡(luò)犯罪，大多都與資金密切相關(guān),，需要利用金融體系轉(zhuǎn)移資金和清洗犯罪所得,。反洗錢資金監(jiān)測和調(diào)查是預(yù)警、追蹤,、切斷違法犯罪活動資金流動的重要手段,，有利于追繳犯罪所得，維護(hù)金融安全,。反洗錢盡職調(diào)查,、受益所有人等要求提高了交易主體進(jìn)入金融體系的透明度，維護(hù)交易主體及其交易的真實(shí)性,、規(guī)范性,，促進(jìn)交易主體之間的信息對稱和互信，有利于提高金融體系效率,。通過修訂《反洗錢法》,，進(jìn)一步完善反洗錢概念、健全客戶盡職調(diào)查要求,、增加受益所有人等規(guī)定,，將更好地發(fā)揮反洗錢在建設(shè)金融強(qiáng)國中的作用。

　　二是防范化解金融風(fēng)險需要更好發(fā)揮反洗錢制度體系作用,。防范化解金融風(fēng)險是金融工作的永恒主題,。當(dāng)前，我國金融領(lǐng)域風(fēng)險隱患仍然較多,，虛擬資產(chǎn),、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新技術(shù)、新業(yè)態(tài),、新通道與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙,、網(wǎng)絡(luò)賭博、地下錢莊等傳統(tǒng)上游犯罪疊加,，進(jìn)一步增加了相關(guān)洗錢活動的隱蔽性和復(fù)雜性,，防范和打擊難度更高，對維護(hù)金融安全構(gòu)成挑戰(zhàn),。反洗錢工作要求金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營,，做好對洗錢風(fēng)險的監(jiān)測、識別,、評估,、判斷，并采取必要的風(fēng)險管理措施,，為金融體系編織一張“反洗錢安全網(wǎng)”,。通過修訂《反洗錢法》，進(jìn)一步確立風(fēng)險為本理念,、完善監(jiān)管協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制,、強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)反洗錢義務(wù)，有利于更好地發(fā)揮反洗錢在防范化解金融風(fēng)險中的作用,。

　　三是統(tǒng)籌金融開放與安全需要盡快完善反洗錢制度體系,。當(dāng)前，世界之變,、時代之變,、歷史之變正以前所未有的方式展開，需要更好地統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局,，以高水平開放促進(jìn)高水平安全,，以高水平安全保障高水平開放。一方面,，反洗錢是國際金融市場的通行要求,，我國金融業(yè)要想更好地“走出去”“引進(jìn)來”，建立完備的反洗錢制度體系是重要前提,，反洗錢工作水平將直接影響我國金融機(jī)構(gòu)在全球市場中的競爭力,。另一方面，反洗錢國際組織將在2025年對我國啟動新一輪評估,。從目前情況看,，新一輪評估標(biāo)準(zhǔn)更高、難度更大,。面對日益復(fù)雜的反洗錢工作形勢和不斷升級的國際標(biāo)準(zhǔn),，世界主要國家或經(jīng)濟(jì)體紛紛通過修訂法律以加強(qiáng)反洗錢工作，例如,，美國和歐盟分別通過《2020年反洗錢法案》和《歐盟反洗錢第六號指令》,；印度、日本,、南非等60多個國家也正在修訂反洗錢法律,。為做好應(yīng)對新一輪反洗錢國際評估準(zhǔn)備工作，我國需要盡快修訂《反洗錢法》,，在以我為主的基礎(chǔ)上對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn),，完善反洗錢法律制度，牢牢守好金融開放的安全底線,，做到既能“放得開”,，又能“管得住”,。

　　完善新時代反洗錢制度體系的重要舉措

　　修訂《反洗錢法》是貫徹習(xí)近平法治思想、習(xí)近平總書記關(guān)于金融工作論述的必然要求,，是完善新時代反洗錢制度體系的重要舉措,。2024年4月23日，十四屆全國人大常委會第九次會議對《反洗錢法（修訂草案）》（以下簡稱修訂草案）進(jìn)行了初次審議,?！斗聪村X法》修訂工作堅(jiān)持正確政治方向，規(guī)定反洗錢工作應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)黨和國家路線方針政策,、決策部署,，體現(xiàn)反洗錢工作的政治性和人民性；堅(jiān)持問題導(dǎo)向,，按照“風(fēng)險為本”原則強(qiáng)化反洗錢監(jiān)管,，合理確定相關(guān)各方義務(wù)，避免增加不必要的社會成本,；堅(jiān)持總體國家安全觀,，把維護(hù)國家安全貫穿反洗錢工作各方面、全過程,，保障國家利益以及我國公民,、法人的合法權(quán)益。

　　一是完善反洗錢概念,，準(zhǔn)確把握反洗錢工作范圍?，F(xiàn)行《反洗錢法》中的反洗錢概念僅針對預(yù)防《刑法》第一百九十一條列舉的七類上游犯罪帶來的洗錢活動，但2006年以來,，《刑法》經(jīng)過多次修訂,，特別是將第三百一十二條“窩贓罪”修改為“掩飾、隱瞞犯罪所得,、犯罪所得收益罪”后,，我國洗錢上游犯罪包含所有能夠產(chǎn)生犯罪所得的犯罪。因此,，修訂草案不再具體列舉上游犯罪類型,，明確反洗錢是指為了預(yù)防和遏制通過各種方式掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質(zhì)的洗錢活動,，以及相關(guān)犯罪活動,，依照本法規(guī)定采取相關(guān)措施的行為。完善反洗錢內(nèi)涵和外延,，既符合國際條約和反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)洗錢上游犯罪的要求,，也為更好地發(fā)揮反洗錢在國家治理中的作用消除法律障礙。

　　二是確立風(fēng)險為本工作方法，提升反洗錢工作有效性,。風(fēng)險為本的工作方法是根據(jù)洗錢風(fēng)險的大小和分布決定反洗錢資源的投入和分配,，確保有限的反洗錢資源優(yōu)先投入高風(fēng)險領(lǐng)域、機(jī)構(gòu),、業(yè)務(wù)和產(chǎn)品,，以有效應(yīng)對真正的風(fēng)險。修訂草案規(guī)定國務(wù)院反洗錢行政主管部門開展或者會同有關(guān)部門開展國家,、行業(yè)洗錢風(fēng)險評估，根據(jù)風(fēng)險狀況合理配置監(jiān)管資源,，采取適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險防控措施,；要求金融機(jī)構(gòu)評估洗錢風(fēng)險狀況并制定相應(yīng)的風(fēng)險管理措施，配備相應(yīng)的人力,、技術(shù)等資源,。確立風(fēng)險為本的反洗錢工作方法，既是促進(jìn)我國與反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的一項(xiàng)重要任務(wù),，也是提升反洗錢工作有效性的實(shí)際需要,。

　　三是明確反洗錢監(jiān)管分工，提高監(jiān)管效率,。修訂草案規(guī)定國務(wù)院反洗錢行政主管部門承擔(dān)金融業(yè)反洗錢監(jiān)管主要職責(zé),，其他金融管理部門在金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入時做好反洗錢審查，內(nèi)容包括金融機(jī)構(gòu)股東背景,、高管是否適任等,。在特定非金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面，修訂草案規(guī)定有關(guān)特定非金融機(jī)構(gòu)主管部門監(jiān)督檢查特定非金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)情況,，根據(jù)需要提請反洗錢行政主管部門協(xié)助,。對監(jiān)管分工的明確規(guī)定，有利于反洗錢行政主管部門和各行業(yè)主管部門各司其責(zé),、協(xié)同配合,，進(jìn)一步提升監(jiān)管效率。

　　四是建立受益所有人信息報送制度,，助力優(yōu)化營商環(huán)境,。近年來，受益所有人透明度成為聯(lián)合國,、二十國集團(tuán)（G20）等國際組織關(guān)注的重要議題,，成為世界銀行營商環(huán)境評估、聯(lián)合國《反腐敗公約》履約審議以及反洗錢國際評估的重要內(nèi)容,。修訂草案明確受益所有人概念,，規(guī)定法人和非法人組織應(yīng)當(dāng)保存并向登記機(jī)關(guān)如實(shí)提交、更新受益所有人信息,，并對受益所有人信息的查詢,、使用作出規(guī)定,。這是我國市場透明度與國際接軌的重要標(biāo)志，是落實(shí)世界銀行營商環(huán)境評估要求的重要舉措,，將對優(yōu)化我國營商環(huán)境,，實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管發(fā)揮重要作用。

　　五是加強(qiáng)對新型洗錢風(fēng)險的監(jiān)測防控,，提高反洗錢工作水平,。近年來，洗錢風(fēng)險形勢隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷變化,，涉及虛擬資產(chǎn),、非法網(wǎng)絡(luò)平臺等新型洗錢風(fēng)險層出不窮，社會各方面也呼吁通過修訂《反洗錢法》加以管理,。為此,，修訂草案從國家和金融機(jī)構(gòu)兩方面作出規(guī)定：一是規(guī)定國務(wù)院反洗錢行政主管部門會同國家有關(guān)機(jī)關(guān)開展風(fēng)險評估，及時監(jiān)測新型洗錢風(fēng)險,，根據(jù)風(fēng)險狀況配置監(jiān)管資源,，采取相應(yīng)的風(fēng)險防控措施；二是規(guī)定金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)關(guān)注,、評估運(yùn)用新技術(shù),、新產(chǎn)品帶來的洗錢風(fēng)險，采取風(fēng)險管理措施,。

　　六是對其他單位和個人提出合理反洗錢要求,，凝聚反洗錢社會共識。當(dāng)前,，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙,、非法集資等各類上游犯罪帶來的洗錢活動較為猖獗，實(shí)踐中,，不少單位和個人因不了解洗錢后果或?yàn)橹\利而出租出借銀行賬戶,，出售身份證代為開戶、轉(zhuǎn)賬等,，為不法分子提供了洗錢便利,，也給人民群眾帶來財產(chǎn)損失等困擾。預(yù)防和遏制洗錢以及相關(guān)犯罪活動,，不僅是政府部門的法定職責(zé),，也是金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)，更是每個社會公眾的共同責(zé)任,，有必要發(fā)揮法律的規(guī)范作用,，增強(qiáng)社會公眾反洗錢意識，自覺遠(yuǎn)離、抵制洗錢及相關(guān)犯罪活動,。為此,，修訂草案按照最小、必要原則對金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)以外的單位和個人規(guī)定了反洗錢要求,，包括應(yīng)當(dāng)配合開展客戶盡職調(diào)查,、不得為洗錢活動提供便利等。

　　七是建立特別預(yù)防措施制度,，維護(hù)國家安全,。修訂草案建立特別預(yù)防措施制度，規(guī)定單位和個人應(yīng)停止與有關(guān)組織和人員進(jìn)行交易,，限制相關(guān)資金資產(chǎn)轉(zhuǎn)移等,，其對象包括我國反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)認(rèn)定的恐怖活動組織和人員，聯(lián)合國安理會針對恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散作出制裁決議所列名的個人和實(shí)體,，以及具有重大洗錢風(fēng)險、不采取措施可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果的人員,。反洗錢特別預(yù)防措施既是打擊遏制恐怖主義活動,，防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散，維護(hù)國家安全,、社會公共利益和金融秩序的重要手段,，也是我國履行聯(lián)合國安理會相關(guān)金融制裁決議等國際義務(wù)的需要。社會公眾在日常生活中一般不會涉及與制裁人員交易,，因此不會帶來額外社會負(fù)擔(dān),。此外，修訂草案還規(guī)定了本法的域外適用效力,，完善了法律責(zé)任,、反洗錢調(diào)查等規(guī)定。

　　下一步,，人民銀行將堅(jiān)決貫徹黨中央,、國務(wù)院決策部署，落實(shí)中央金融工作會議要求,，根據(jù)全國人大常委會審議情況,，積極配合全國人大常委會法工委進(jìn)一步完善修訂草案，研究制定配套規(guī)章,，高質(zhì)量建設(shè)新時代反洗錢制度體系,。